我市城区养老事业现状调查报告

文章来源：市政协    作者：调研室

敬老爱老是中华民族优良传统，发展养老事业是贯彻落实党的十八大精神，全面建成小康社会和实现中国梦的重要保障，也是推进我市“一核三带”富民优先战略向纵深发展的现实需要。为此，市政协常委会在年度工作安排中，将针对我市老龄化状况，提出推进养老事业发展的对策建议，确定为七届三次常委会议的议题。自五月份开始分管副主席带领社会法制委和调研室着手研拟调研方案，并先期联系相关部门进行调查摸底；七月下旬组成专题调研组，深入到两区的四个社区开展问卷调查、召集社区干部和老年人代表座谈，到各类养老机构实地调查走访，召开已退职老政协委员座谈会听取意见，与民政局、老龄委等职能部门座谈交流、听取情况。现形成以下报告。

    一、基本状况

    党的十八大做出了“积极应对人口老龄化”的部署，今年七月一日，新修订的《中华人民共和国老年人权益保障法》已正式实施，八月中旬国务院常务会议对加快养老服务业发展做出部署，又在九月上旬正式出台《国务院关于加快养老服务业的若干意见》。省政府也下发文件对养老相关问题作出规定。市委对养老问题高度重视，刘喜杰书记在有关养老问题报告上作出批示，指示有关方面要把“养老环境条件改善抓起来”，市政府十三部门也制定了“贯彻省老年社会保障和服务体系建设三年推进计划（2011—2013）实施细则”。调研中看到，近年来在市委的重视和市政府推动下，我市各级领导及全社会对发展养老事业的认识普遍提高，各项养老事业取得明显进步，主要体现在以下几个方面。

    一是养老保障体系和组织得到不断完善。基本养老、基本医疗、城市低保已基本实现全覆盖和应保尽保，标准也在不断提高；国家对“五.七家属工”集体企业参保职工政策得到落实；孤残老人及失独家庭老人的救助政策得到落实；80、90、100岁各年龄段高龄老人津贴已制定标准并发放。政府在养老事业中“保基本、兜底线”的作用愈加突出。与此同时，针对养老的基金会、助老协会、老年健康协会、老年大学、老年法律咨询等社会涉老组织相继成立，在打牢养老的物质基础、丰富老年人精神生活、保障老年人权益等方面发挥着特殊作用。

    二是社区行动计划优化了居家养老环境。在市委“社区行动计划”的强力推动下，现80个城市社区已实现居家养老服务站全覆盖并基本上都设置了日间照料所，有的社区还自办或联办了居家养老院，可供自理老年人全天候在社区居住、用餐、阅览、娱乐；辖区内老年人服务管理网格化正在逐步完善，通过老年人信息服务平台为各类老年人提供相关服务，有的社区还与社会服务商合作，试运行“一键呼救”服务，老年人可以通过设有卫星定位的终端机按键呼救；有的社区办起居家养老室或养老院，开办社区食堂并由工作人员轮班为老人买菜做饭。有的社区有的社区还组建老年艺术团，开辟文体活动室，以满足老年人精神、文化和健身需求。在调研过程中感触至深的是，越来越多的老人尤其是“空巢”老人已把社区当成了颐养天年的家园，依赖程度越来越深。

      三是社会养老机构呈现多元发展态势。目前市区内有一家床位200余张的公办养老院，虽然由于历史原因空气质量、道路状况较差外，其余条件都得到入院老年人的认可；经积极争取国家发改委专项资金，集养护康复、学习娱乐等项功能于一体的市养老服务示范中心，将在年底完成一期工程，届时可为我市再新增200张公立养老院床位。有合法经营的民办养老院10家，入院各类老人在生活上都得到基本照料，收费也比较合理；还有三十余家具有一定规模的民办养老机构因消防设施不达标等原因处于无照经营状态，以及几十家规模较小的临时性养老处所，这些无照经营机构虽然环境条件标准不够，但也为社会养老床位不足缓解了一定的压力。

     四是养老服务业在市场作用下顺势成长。随着社会老龄化特征的不断凸显，各类老年生活用品和生活服务需求不断增大，一些商家已经把开辟老年服务市场作为具有潜力的商机抓在手上。目前我市兴办养老院已成为不少投资者的重要选项。调研中发现在市社会福利院周边、南仁兴街沿街，就有十来家养老院。大商场的老年商品专柜、门市楼的老年用品专卖店也不少见。还有医院在社区开设诊所也开展了针对老年人的专项服务。这些靠市场吸引力应运而生的老年服务经营业态，虽然有的因经营等原因而难以为继，但总体呈现出此落彼起、渐进发展的势头。

    五是敬老为老的社会风气正与时俱进。从调研中接触到的各级领导干部、政府公职人员、老政协委员、街道社区干部、养老机构从业人员等不同群体身上感到，由于对我国跑步进入老龄化社会所带来的政治、经济、社会等问题有着切身的认知与思考，在敬老爱老为老养老的优良传统得到普遍认同和大力弘扬的同时，又赋予其以新的时代内涵。目前我市适合老年人健身、娱乐的场所及设施不断增多，城市建设中开始注重增加无障碍化设施，70岁以上老人可免费乘坐公交车等。特别值得称道的是社区干部职工和养老机构护工，身体力行地为老年人服务，受到服务对象的普遍赞誉。

    二、主要问题

    我市目前城区60岁以上老年人口8.6万，占城区总人口的14.1%，老龄化程度与全国平均比例大致相同。面对老龄化的世界趋势和“未备先老”、“未富先老”的国情，处于富裕程度不高的我市，在养老事业发展中还存在一些亟待解决的问题。

     一是对老龄化问题和发展养老事业认识不足。未富、未备先老是我国的基本国情，因此无论是思想上还是物质上都存在准备不足的问题。尤其是对始于上个世纪末并将贯穿本世纪的老龄化过程，还没有形成普遍的社会危机意识和主动作为、全面应对的工作态势。表现在对养老事业缺乏全局性规划，发展老龄事业专项工作还没有进入考评体系，还没有把养老服务作为一个产业来抓，对养老问题停留在道德层面较多，上升到政治问题、社会问题、政府责任层面较少等等。

     二是推进养老事业的政策体制支撑相对滞后。在对养老事业的政府主导方面，贯彻落实上级文件精神和规定较多，积极主动而富有创造性地制定相关指导政策较少，往往使工作处于被动的态势。有些事情基层和民间已经动起来了，而在全局上却没有拿出相应的政策加以规范指导、扶持提高。在推进养老事业发展中还存在体制机制不够顺畅的问题。比如从政府职能部门到各类养老机构，都懂得护工的专业水准和基本技能决定着为老人服务的质量，但护工的培训及其持证上岗究竟由哪个职能部门来管却不十分明确。在老年人权益保障方面，对于不履行赡养孝敬义务的赡养人，法律及道德约束欠缺；对无力赡养家庭的老人养老仍存在盲点等。

    三是各类养老机构还不能满足多层次需求。在社区居家养老方面，政府购买服务向养老事业倾斜程度不够，从业员工数量明显不足、服务质量欠佳且普遍待遇偏低；小区开发应建设的公益性场所多被占用挪用，没有发挥为业主特别是老年人服务的功能。在专业养老机构方面，目前独此一家的公立养老院周边空气污染严重，道路及由此带来的公共交通问题仍是老人们的一块心病；一些民办养老院床位拥挤，入院老人除简单维持生存外无法享有其它层次的需求和服务，对其扩大规模改善条件缺少政策扶持，对因消防等相关规定而达不到从业条件的，缺乏引导扶持、改进准入的措施；一些不具备条件的养老院还在盲目经营，存在很大的安全隐患；目前我市还没有一家能满足中等及其以上收入老年群体养老需求的养老院。

    四是养老服务业基本处于自然发育生长状态。产业的形成固然与社会需求密不可分，但同样也离不开市场准入、市场监管和产业规划与扶持。目前我市的养老服务业除公立养老机构外，基本上处于自然形成、自然生长状态，在不同程度满足老年人需求的同时，也存在一些弊端。其一是逐利：利润空间大且风险小的便挤着去做，反之便少有人或没有人去做。有的社区诊所从社区撤出，恐怕老年患者多、利小风险大应是主要原因。其二是无序：看到是块市场有条件没条件的、基于爱心和昧着良心的都抢着去做。一些人有几间房买几张床就开办养老所，也不管其它条件是否具备；一些养老院往往超容量接纳老人入住，使得床位十分拥挤；还有一些商贩抓住老年人渴望保健的心理，兜售治不好吃不坏的所谓“营养品”，以小甜头诱使老年人花冤枉钱等。这些情况说明养老服务业有别于其它服务业，因为它所服务的对象是处于弱势的老年群体，不能全部靠市场来推动资源配置，需要用行政和法律等手段综合施策、规范整合。

    三、几点建议

    按照《老年人权益保障法》规定和国家“十二五”规划确认，养老事业现阶段目标是“建立和完善以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的社会养老服务体系”。这个体系的构成是多方面的，我们当下要做和能做的主要是，发挥以政府为重点，社会和家庭参与的三个方面积极性，共同担当起相应的责任，为居家养老创造更加完备的条件，保证基础牢固；政府及在政府引领下的社会力量要加大养老、适老设施投入，使社区这个依托能够托得住，机构这个支撑能够撑得起；政府应逐步提高社会保障这个保基本的标准，研究制定与《老年人权益保障法》相衔接、相配套的制度规定，为老年人养老提供经济和法律的保证。具体提出以下建议。

     第一，充分认识发展养老事业的极端重要性。目前我国的老龄化程度已达14%以上，到2020年将达17%以上。我市同全国形势一样，老年人基数大、增长快且高龄化、空巢化情况加剧。面对如此急剧膨胀的群体，必须予以高度重视。首先养老既事关重大政治经济问题，又事关重大社会民生问题，解决不好就无法实现政治安定、社会和谐稳定，就会影响全面建成小康社会的进程。各级领导应以高度的政治责任感和务实进取的工作作风，把推进养老事业的发展作为大事要事来抓。其二，养老既是后辈义务又是社会良知。无论是领导干部还是普通民众，我们既都身为人子、人女，又都会有老去的时候。在家庭层面后辈要赡养前辈，在社会层面要调动社会资源奉养那些曾经为社会做出奉献的人们，如此循环往复以保证所有人的明天都得到家庭和社会的善待。其三，养老既是重大社会问题又蕴含着巨大经济潜力。在政府保障基本养老服务的前提下，通过鼓励民间投资发展养老服务业，既可以引导投资进入短板领域，又能培育新的有效需求，增强经济未来发展的动力，可以说这是我市扩大经济总量、调优结构、转变发展方式的极好契机。各级党委和政府要站在推进“一核三带”富民优先战略的高度，把发展养老服务业纳入全局发展战略摆在日程上，把推进养老服务的具体工作抓在手上，把尊老为老的各项措施落实到行动上。

     第二，重点发挥社区在居家养老中的依托功能。通过问卷和座谈了解到，我市同全国一样，居家养老为主的基础性地位将长期不会改变。随着社会分工不断细化和独生子女父母进入老年，家庭养老的功能正在弱化，居家养老服务社会化是大势所趋。调研中了解到，有的社区在为没有资金改造多一点房间作老年人日间照料室、老人义务演出掏不起过高的场地费而犯难；有的社区干部职工超负荷工作，盼望政府能解决几名公益性岗位人员；有的社区在为水费不能享受民用价、有线电视不能接入而烦恼。这些反映在不同社区的不同问题，有的需要政府加大投入补充经费、人员不足；有的需要政府主导为社区寻找相关运营商、动员热心公益事业企业家、吸引社会资金促进问题的解决；有的需要政府用行政手段落实省政府文件规定，在电价普遍实行民用标准基础上，重点解决水价、气价商用标准问题。要深入落实市委“社区行动计划”，通过重点扶持培育几个示范社区，总结已有经验，创新理念和方法，对上述问题综合施治、逐一破解，整体推进我市社区居家养老事业的发展。同时需要在政府职能部门主导下，在每个社区组建一个集日托、康复、医疗、食堂、家政等项基本服务于一体的居家养老服务站，让包括低保、困难、边缘困难家庭老年人，重残、生活不能自理或不能完全自理老年人以及80岁以上空巢、独居老人，享受由政府出资购买的无偿或低偿服务；对行动不便的老年人，实行上门看病、上门护理、上门送餐以及代为购物、读书读报、慰藉谈话等项服务。

    第三，不断提高社会养老机构的数量和质量。目前我市市区公立和有照经营民办养老院床位总数应不超过1200张，床位与老人总数比近14‰，低于全国城乡近20‰的平均水平，要达到国家“十二五”末30‰目标需付出极大努力，扩大养老机构规模、提升养老服务质量势在必行。一要加强实体养老院建设。按照老年人的多层次需求，逐步形成养老机构分类格局，既要重视功能齐全的综合性养老院建设，也要重视针对不同经济条件和身体条件的专门性、低价位的养老院建设，还要考虑规模适度的中、高档养老机构建设。二要探索虚拟养老院建设。借助社区网格化管理信息平台，通过政府购买公共服务委托服务实体、通过社会组织和志愿者，为辖区居家老人提供服务。三要规范养老机构管理。对无照民办机构应按照民政部最新颁布的《养老机构设立许可办法》进行扶持改造，使其尽早进入门槛，少数条件不具备且存在较大安全隐患的应予以取缔；规范现有各类养老机构容量标准，严格执行民政部《养老机构管理办法》并实行有效监管。四应抓紧护理人员培训。目前我市养老机构护理人员数量不足，专业资质护工严重短缺，民办机构几乎为零。在养老护理学习培训尚未纳入国民教育体系之前，应明确职能部门并赋予职责和经费，尽快开展培训。

    第四，切实把养老服务业作为一个产业来抓。养老服务涵盖老年人衣食住行、生活照料、用品生产、医疗服务、文化健身娱乐等多个领域，涉及面广、产业链长。在当前一些领域投资趋于饱和、产能过剩的状态下，加大养老服务市场的投资和政策引导力度，可以带动关联产业向好发展，不但有助于转方式、调结构，而且有助于释放有效需求、催生就业岗位。一应重点加强服务能力建设。落实国务院和省政府有关要求和文件精神，落实按床位数一次性财政补贴规定，用好用足相关政策，坚持公益性养老机构用地实行划拨，探索按开发比例定向划拨土地、建设老年社区的可行性。二应列入招商引资项目。各部门在落实市委、市政府对外招商引资部署中，要重视以社会力量为主的养老医疗、养老地产、养老旅游等方向的项目引进，特别要加强对“鼓励境外资本进入”政策的运用，在引进资金投入的同时，还可以带来国外养老服务业的先进管理手段和服务理念。三要注重老年专门医院的建设。通过政府主导、社会参与的方式，引导那些热心养老事业、有实力有声望的企业，兴办集老年医疗、老年护理、老年康复及临终关怀于一体的老年医院。四要大力发展以医院为依托的养老、托老机构。在充分论证和规划基础上，将一些患者不足的二级、一级医院，改造成老年医院或以医院为依托的养老院、托老所。五应克服片面“税源”经济建设的偏见。从养老场所建设对养老产业链发展的推动着眼，算经济整体发展的大“税源”帐、综合“税源”帐。

    第五，确立老年人权益保障的法律地位。要发挥党的宣传文化工作优势，弘扬敬老养老优良传统，加强正面教育宣传和反面舆论挞伐，重点要深入贯彻《老年人权益保障法》，不断提高全社会对维护老年人合法权益法律地位的认知。一是子女应经常探望父母，用人单位应尽量为职工探望创造条件，应尊重老人婚姻自由权利，不得以任何借口进行干涉。二是方便老年人出行，在住宅小区及公共场所设置无障碍化设施。三是发挥老年人的余热和潜能，组建老年社会公益志愿者队伍，为有精力有愿望的退职老人大代表、老政协委员、老专家学者的老有所为搭建平台。四是精心构建和积极鼓励老年自助互助组织，通过自立自助和互帮互助提高老年人自信心、体现老年人价值感，增强老年人幸福感。

    第六，重视老年人的精神慰藉和文化需求。随着老年人平均寿命的升高，面对十几年乃至几十年的老年生活该如何安排，既需要老年人本身考虑，也需要全社会重视。各层次老年人尽管千差万别，但无论是问卷调查还是据实分析，其精神文化需求已大于物质追求。一应积极鼓励倡导相关社会组织和教育工作者为老年人开展心理咨询服务，帮助他们克服孤独感、心理障碍和对生活的负面解读，以融入社会生活、发展健康舆论、集聚正面能量。二应满足老年人公共文化服务的需求，在构建公共文化服务体系、增加基础文化服务设施中，要充分考虑老年人的生活特点，以保证老年人使用和避免造成闲置浪费。三应开辟专门场所。每个社区都至少拥有一处兼具健身、学习、娱乐等功能的老年人综合活动场所，是大多数老年人对社区的期待和梦想，政府应为实现老年活动梦积极创造条件。

    第七，加强对养老事业的领导和政府保障。发展养老事业是一个系统工程，需要调动各方力量，整合社会资源，必须加强领导。可否考虑成立一个由市委、市政府主要领导挂帅、相关党政职能部门参加的老年工作协调机构，研究制定全市养老事业的发展规划、政策规范、重大部署，指导协调养老事业发展中的问题；可把办公室下设在老龄委或民政局，抽调懂业务、事业心强、热爱养老工作的骨干力量参加，专门从事该机构日常工作。一是制定科学合理、充满人性化的老年人贫困程度评估标准，以利于做到符合公养条件的老人应养尽养。二是建立老年人自理程度的评定系统，对于失能半失能的老人应明确家庭、政府各方面责任，通过子女奉养、政府补贴和社会提供便利等，保证他们的生存质量和基本尊严。三是把老年慢性病治疗康复纳入社区医疗体系规划之中，政府卫生行政部门要制定倾斜政策，使社区医务所发挥应有的助老职能。四是建立老年工作考评体系，对各县（市）、区党政班子和市直相关部门班子重视和发展养老事业的情况纳入考评，明确责任、落实措施、适时督导。在加强政府保障方面，应进一步强化政府“保基本、兜底线”作用。一应随着政府财力的增强，不断提高基本养老、基本医疗和最低保障的标准。二应完善集中供养政策，在原有人群基础上扩充覆盖对象，把那些因子女早亡孙辈又无力赡养而无依无靠的老人、因长期处于失能半失能状态而致贫的老人纳入供养范围。三应分类实施、逐步到位，进一步明确政府贴息贷款和政府担保低息贷款解决困难群体养老保险续保问题，开辟政府帮助、担保、兜底的政府助保途径。

    以上情况和建议是调研组在较短时间内，根据调研中所见所闻、综合受访老年人、社区干部、老政协委员及相关职能部门的意见和建议，借鉴外地的好做法并结合四平实际形成的。调研范围仅限于本市城区，调研内容也只是城市养老问题，意在通过对城区养老状况的解析，为城市养老提供一些有益的启示，并以此助推全市城乡养老事业的发展，使全市老年人都能在经济上得到赡养，生活上得到照料，精神上得到安慰，真正安享晚年。